По мнению экспертов, взяткой или «откатом» сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределению бюджетных средств. Получению взяток или «откатам» при распределении бюджетных средств также способствует и сам бюджет, поскольку право решать, кому, когда и в каком объеме выделить средства, получает чиновник.[1]
Данные преступления часто встречаются и в сфере распределения бюджетных средств через государственные заказы и закупки. В итоге по оценкам Комиссии ГД по противодействию коррупции, в 2007 году потери государства от коррупции составят 200 миллиардов рублей, в том числе 150 миллиардов рублей – это потери при операциях закупок, произведенных по завышенным ценам.[2] Причину таких финансовых потерь надо искать в действиях должностных лиц, когда с целью получения взяток от подконтрольных предприятий получатель бюджетных средств заключает невыгодные договоры, проводит с нарушением установленных правил экспертизы и конкурсы по различным проектам и программам.
В сфере размещения заказа главенствует федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, проведение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд»[3]. Данный закон подробно регламентирует процедуры размещения заказа, и дает общую характеристику иным аспектам в сфере размещения заказа. Так же в данной сфере действует ряд подзаконных актов – постановлений и распоряжений Правительства, приказом Минэкономразвития.
Однако есть ряд вопросов, которые урегулированы каждым государственным или муниципальным заказчиком самостоятельно. В частности к такой сфере относится порядок (регламент) работы соответствующей комиссии государственного (муниципального) заказчика. Министерством экономического развития РФ в 2006 году были разработаны проекты типовых форм документов по размещению заказа: типовые положения о единой комиссии по размещению заказов, о конкурсной, аукционной и котировочных комиссиях.
В частности проект типового положения о единой комиссии включал в себя следующие разделы: Общие положения Правовое регулирование Цели и задачи Единой комиссии Порядок формирования Единой комиссии Функции Единой комиссии Права и обязанности Единой комиссии, ее отдельных членов Регламент работы Единой комиссии Порядок проведения заседаний Единой комиссии Ответственность членов Единой комиссии Государственным и муниципальным заказчикам необходимо было обеспечить разработку положений о конкурсных/аукционных/котировочных комиссиях на основе типовых форм. Председатели конкурсных, аукционных, котировочных комиссий при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд должны обеспечить соблюдение регламента работы комиссий в соответствии с положением о конкурсной/аукционной/котировочной или единой комиссии. Однако, т.к. данные формы официально так и не были утверждены, и остались лишь проектом, оказалось, что никакого нормативного (даже рекомендательного) акта о создании и регламенте работы комиссии нет.
В этом правовом вакууме каждый из тысяч заказчиков на свой страх и риск начали утверждать положения о комиссиях[4]. Вместе с тем с учетом того что комиссия осуществляет полномочие определенное законом №94-ФЗ «О размещении заказов…» по определению лиц, с которыми впоследствии заказчик обязан заключить государственный или муниципальный контракт их деятельность может иметь коррупционный характер. В этой связи работа по детально регламентированному положению сможет существенно снизить коррупционные проявления комиссий. Именно эти правовые акты и являются объектом антикоррупционной экспертизы.
Необходимо установить: насколько коррупциогенно само положение о работе таких комиссий? Лицом, проводящим экспертизу может быть, как специально уполномоченный орган власти или местного самоуправления, так и привлеченная заказчиком иная экспертная организация. Как и в других случаях при проведении антикоррупционной экспертизы[5] анализируется оценка соблюдения в проектах нормативных правовых актов оптимального определения компетенции, обеспечения прозрачности действий государственных (муниципальных) служащих, а также эти действия соотносятся с имеющейся практикой применения нормативного правового регулирования в анализируемой сфере.
Здесь оценивается:
1. широта дискреционных полномочий.
1.1. определение компетенции по формуле «вправе»;
1.2. отсутствие административных процедур;
1.3. отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.
Также выявляются завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, как материальные, требующие от субъекта права больших затрат, так и процессуальные, которые в силу сложности процедуры предполагают многочисленные потери времени и сил (чрезмерные ограничения). Предметом антикоррупционной экспертизы являются коррупционные факторы – т.е. особенности норм права способствующих коррупционным проявлениям.
Коррупциогенные проявления – общественно опасные действия (бездействия), выражающиеся в умышленном использовании должностными лицами, государственными и муниципальными гражданскими служащими своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме. Как правило, коррупционные нормы содержатся в описании дискреционных полномочий – полномочий, которые государственный служащий может осуществить по собственному усмотрению. Персональная неконкретность норм и права определяет необходимость существования вариантности, усмотрения в его поведении, без которых применить норму невозможно.
Поэтому сосредоточим свое внимание именно на тех дискреционных полномочиях, которые имеет любой заказчик, формируя положение о работе комиссии. Первое полномочие: формирование состава комиссии.
Такое дискреционное полномочие должно быть ограничено следующими факторами:
1. Определение состава комиссии по должностям;
2. Обязательное требование к членам комиссии по образованию и квалификации;
3. Определение конкретной численности комиссии;
4. Наличие в комиссии сторонних лиц (независимых экспертов) (депутатов, представителей бизнес ассоциаций, профсоюзов и проч.);
5. Нужно исключить формирование комиссии из сотрудников прямо подчиненных председателю комиссии по должностям у заказчика. Второе правомочие: определение функций комиссии. Дискреционное полномочие должно быть взаимоувязано с возможностями комиссии. Т.е. любое правомочие комиссии подкрепляется соответствующим материально-техническим снабжением и полномочием. Общие положения основываются на том, что комиссия коллегиальный орган, существующий на общественных началах, не имеющий материального снабжения и обладающий крайне ограниченными полномочиями.
В частности:
1. Правомочие проверка сведений о соблюдении участниками размещения заказа требований ст.11 Закона №94-ФЗ «О размещении заказов…» подкрепляется обязанность заказчика сделать соответствующий запрос в компетентные органы. Т.к. комиссия не субъект права на запрос;
2. Правомочие оформление протоколов подкрепляется обязанностью заказчика предоставить соответствующие технические возможности по оформлению протокола и возможностью размещения его на официальном интренет-сайте;
3. Правомочие ведения аудиозаписи аукциона, процедуры вскрытия конвертов подкрепляется обязанностью заказчика обеспечить ведение такой записи;
4. Правомочие рассмотрения, а также оценки и сопоставления заявок подкрепляется обязанность заказчика привлекать по требованию комиссии специалистов в конкретной сфере для помощи комиссии в рассмотрении и оценке заявок;
5. Полномочие проверки соответствия требованию об отсутствии записи об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков подкрепляется обязанность обеспечить доступ в интернет для этой проверки, членам комиссии; 6. Полномочие работать при кворуме определенном законом подкрепляется обязанностью заказчика внести изменения в персональный состав комиссии если кворума нет, а решении должно быть принято в этот день. Наделение комиссии какими – либо функциями без возможности их реализации априори коррупциогенный фактор. Т.к. реально исполнить функции будет невозможно, а функции эти имеют существенное значение для предотвращения коррупционных проявлений.
Третье полномочие по регламенту работы комиссии. Регламент должен исключает пассивное участие члена комиссии в рассмотрении заявок участников и принятии решений.
В частности:
1.Определить обязанность каждого члена комиссии знакомится с каждой заявкой поступившей на рассмотрение;
2. Определить форму и порядок голосования. Обеспечив поименное голосование по каждому решению;
3. Определить невозможность участия в работе комиссии дистанционно, через представителей, иным образом помимо личного и непосредственного присутствия на заседании;
4. Недопустимость частичного участия в работе комиссии (ухода в середине проведения процедуры с последующим подписание протокола);
5. Недопустимость опубликования на сайте неподписанного или частично подписанного протокола. Закрепление функции контроля заказчиком этого вопроса при размещении протокола на сайте;
6. Определить права председателя комиссии, иных должностных лиц комиссии, порядок избрания (назначения) председателя, иных должностных лиц комиссии. При этом председатель не может иметь какого-либо превосходства в праве голоса по отношению к иным членам комиссии. Определяется кто и когда заменяет председателя.
Четвертое полномочие: так как в соответствии с законом №94-ФЗ «О размещении заказов…» действия комиссии могут быть обжалованы в контрольные органы и в суд (а штрафы за нарушения в сфере заказа по КоАП РФ составляют 30-50 тыс. руб. на каждого члена комиссии) заказчик обязан обеспечить комиссии надлежащую правовую помощь, в том числе привлеченными специалистами. Пятое правомочие: для лучшего взаимодействия с заказчиком и тем более при участии в размещении заказа специализированной организации утвердить порядок взаимодействия заказчика, специализированной организации и комиссии.
1. Определить методические рекомендации для комиссии;
2. Уточнить зоны ответственности по хранению документов (заявок) до какого момента они хранятся заказчиком, а с какого и до какого момента хранятся комиссией;
3. Кто и как уведомляет членов комиссии о месте и времени проведения заседания. Иные правомочия указанные заказчиком в таком положении о порядке работы комиссии так же подлежат антикоррупционной экспертизе.
Заключение экспертизы оформляется документом, содержащим конкретные положения проекта нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные нормы и предложения по изменению формулировок правовых норм либо исключение отдельных норм и положений для устранения коррупциогенности проекта нормативного правового акта. Такое заключение рассматривается и исполняется заказчиком.
[1] О юридической ответственности за неэффективное использование бюджетных средств // Закон и право. 2007. № 1. С. 44-45. [2] Барыгина И. Инновации против коррупции // Российская газета. 2007. 18 сентября. [3] Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: "Собрание законодательства РФ", 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105, "Российская газета", N 163, 28.07.2005, "Парламентская газета", N 138, 09.08.2005. [4] См. Приказ ФТС РФ 309 от 07.04.06. «Об утверждении типового положения о комиссии таможенного органа по размещению заказов». Также: Правительство Москвы, Председатель Комитета Города Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов Приказ от 17 Апреля 2006 Г. N 70-01-117/6 «Об утверждении положения о городской комиссии по размещению заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд города Москвы». [5] См. так же Памятку эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта подготовленную Центром стратегических разработок (Москва, 2004).
Источник: http://Сб. докладов, "Антикорупционная экспертиза, федеральные, региональные и муниципальные аспекты", Казань, 2009 |